第一条 为了保护生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益，维护生态安全，推动绿色低碳发展，建设生态文明，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展，根据宪法，制定本法。

解读

《总则》第一条，是我国生态环境法治体系的立法宗旨与价值总纲，集中体现了新时代生态文明建设的法治定位与政策导向。以下从条文解读、立法演进、政策体系、制度衔接四个维度展开深度解析，并系统梳理相关政策脉络。

一、条文核心解读（立法目的与价值体系） 

本条以宪法为依据，构建了“生态保护—污染防治—权益保障—安全维护—绿色发展—文明建设—现代化—永续发展”的完整立法目的链条，层层递进、逻辑严密。 

（一）核心价值定位

第一，生态环境权益入法：在传统“保障公众健康”基础上，新增“保障生态环境权益”，明确公众享有清洁空气、安全水源、良好生态等法定权利，体现人民至上、生态惠民的立法理念。

第二，安全与发展并重：“维护生态安全”是底线要求，“推动绿色低碳发展”是路径选择，“建设生态文明”是文明形态升级，“人与自然和谐共生的现代化”是中国式现代化的重要特征，“中华民族永续发展”是终极目标。 

第三，宪法依据：明确立法权源，体现生态法治的宪法根基，与宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”一脉相承。

（二）立法目的分层解析

二、立法演进：从《环境保护法》到《生态环境法典》 

本条是对2014年《环境保护法》第一条的重大升级，反映我国生态环境立法理念与体系的深刻变革。

（一）2014年《环境保护法》第一条

“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。” 

（2） 法典第一条的五大突破

第1， 权益扩容：新增“生态环境权益”，从“健康保障”到“权益保障+健康保障”双轮驱动。 

第2， 安全强化：新增“维护生态安全”，纳入国家安全法治框架。 

第3， 发展升级：将“促进经济社会可持续发展”升级为“推动绿色低碳发展”，明确“双碳”目标的法治定位。

第4， 战略提升：新增“全面推进美丽中国建设”，固化国家战略。 

第5， 现代化定位：新增“加快推进人与自然和谐共生的现代化”，锚定中国式现代化的生态内涵。 

三、相关政策体系梳理（国家层面核心政策） 

本条立法目的与国家生态文明建设顶层设计高度契合，以下按时间线梳理核心政策文件，形成“思想—战略—规划—行动—法治”的完整政策链。

（一）思想引领：习近平生态文明思想（核心遵循） 

第一，2005年：“绿水青山就是金山银山”理念首次提出，奠定生态发展观基础。

第2， 党的十八大：将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出“美丽中国”建设目标。 

第3， 党的十九大：确立习近平生态文明思想为指导，提出“人与自然和谐共生”的基本方略。

第4， 全国生态环境保护大会（2023年）：系统阐述习近平生态文明思想“六大原则”“五大关系”，明确美丽中国建设时间表。

（二）战略部署：顶层设计文件

第一，《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年）

- 确立生态文明建设“四梁八柱”制度体系，明确“绿色发展、循环发展、低碳发展”路径。

第二，《生态文明体制改革总体方案》（2015年）

- 提出自然资源资产产权、国土空间开发保护、环境治理体系等8项基础性制度，构建生态文明制度框架。 

第三，《关于全面推进美丽中国建设的意见》（2023年12月）

- 明确2027年、2035年、本世纪中叶美丽中国建设“三步走”目标。 

- 核心要求：协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以高品质生态环境支撑高质量发展。 

第四，《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（2024年7月）

- 部署绿色低碳转型战略，明确能源、产业、交通、建筑等领域转型路径。 

- 提出碳达峰碳中和、能耗双控转向碳排放双控、全国碳市场建设等关键任务。 

（三）规划引领：五年规划与专项规划 

第一，“十四五”规划：专章部署“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，明确生态环境质量改善、碳达峰行动等指标。

第二，“十五五”规划建议：专章部署“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，以碳达峰碳中和为牵引，强化生态安全屏障。 

第三，专项规划：《“十四五”生态环境保护规划》《应对气候变化国家战略》《生物多样性保护重大工程实施方案》等，细化污染防治、生态保护、应对气候变化等领域目标任务。

（四）行动攻坚：污染防治与生态保护 

第一，污染防治攻坚战

蓝天、碧水、净土保卫战，“水十条”“大气十条”“土十条”等行动计划，解决突出环境问题。 

第二， 生态保护修复：划定并严守生态保护红线，实施长江、黄河、湿地、黑土地等重点流域与生态系统保护修复工程。

第三， 碳达峰碳中和行动：《2030年前碳达峰行动方案》，明确能源、工业、建筑、交通等领域达峰路径，构建“1+N”政策体系。

（5） 法治保障：立法与制度建设

第一，法律体系

以《环境保护法》为基础，制定修订30余部生态环境法律法规，涵盖大气、水、土壤、噪声、核安全、长江保护、湿地保护等领域。 

第二，法典编纂

《生态环境法典》整合现行生态环境法律规范，构建总则—污染防治—生态保护—应对气候变化—法律责任的完整体系，本条为法典总则开篇，统领全法。

第三，制度创新

建立中央生态环境保护督察、生态环境损害赔偿、环境公益诉讼、排污许可、生态保护补偿等制度，强化法治实施与监督。

四、 政策与法律的衔接：本条的政策转化功能 

本条并非孤立的立法宣示，而是将国家生态环境政策转化为法律规范的核心枢纽，实现“政策法治化、法律政策化”。

第一， 政策目标法律化 

将“美丽中国建设、绿色低碳发展、人与自然和谐共生的现代化”等国家战略目标，转化为法律明确规定的立法目的，赋予其强制约束力。

第二， 政策原则法律化 

将“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”等环境法基本原则，以及“绿水青山就是金山银山”“降碳减污扩绿增长协同”等政策理念，通过立法目的予以固化，成为法律适用的指导准则。

第三， 政策路径法律化 

将“绿色低碳发展、生态安全维护、生态环境权益保障”等政策路径，转化为法律调整的核心领域，为后续分编（污染防治、生态保护、应对气候变化）提供立法依据。

五、 总结与意义 

本条作为《生态环境法典（草案）》的开篇，是我国生态环境法治理念的集大成者，标志着我国生态环境立法从“污染防治法”向“生态环境法典”的体系化升级，从“环境管理法”向“生态权益保障法”的价值转型。 其核心意义在于：第一，价值引领：确立“生态优先、人民至上、永续发展”的生态法治价值观。第二，体系构建：统领生态环境法典全编，构建“保护—防治—保障—安全—发展—文明—现代化”的完整法律体系。第三，政策转化：将习近平生态文明思想与美丽中国建设战略转化为国家意志与法律规范，为全面推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实法治保障。

作者简介

高桂林，首都经济贸易大学经济与环境研究中心主任，法学院教授，博士生导师，北京市人民监督员，北京市人民政府特约人员，民建北京市委参政议政工作委员会副主任委员，民建北京市委法制委员会副主任委员，民建丰台区工委首经贸主任委员。主要社会兼职有：中国法学会环境资源法学研究会常务理事，北京市法学会环境与资源法学研究会会长，北京市法学会常务理事，中国人民大学法学院客座教授,最高人民法院环境资源司法理论研究基地研究员。中国知网2024年度和2025年度TOP5%高被引学者。